12. nóv 2012

Að líta dáð á ný - íslenska leiðin úr niðursveiflunni miklu

 

Þótt okkur greini á um margt er ekki hægt að neita því að umtalsverður árangur hefur náðst í ríkisrekstri og endurreisn efnahagslífsins frá Hruni. Ríkisstjórnin hefur réttilega fengið hrós fyrir þann árangur, þótt menn hafi misjafnar skoðanir á því hversu mikinn þátt hún eigi í árangrinum og hvort hægt hefði verið að gera betur í einstökum þáttum.

Það er mikilvægt að muna að verkefni okkar í ríkisstjórninni var sama eðlis og verkefni heimila, fyrirtækja og sveitarfélaga eftir Hrun. Fall krónunnar og glötuð framleiðslugeta hefur valdið því að laun hafa lækkað, skuldir hækkað og kaupmáttur minnkað. Það er veruleiki þorra heimila landsins. Sveitarfélög hafa þurft að takast á við gríðarlega skuldaaukningu og minnkandi tekjur af sömu ástæðum. Verkefni ríkisins var sama eðlis. Tekjur ríkisins hrundu vegna falls fjölmargra fyrirtækja og minnkandi atvinnu, á sama tíma og útgjöld til atvinnuleysisbóta og annarra velferðarverkefna ruku upp. Endurreisn fjármálakerfisins kostaði líka sitt, þótt við höfum farið frekar vel út úr þeim kostnaðarlið í alþjóðlegum samanburði.

Þessi árangur hefur ekki komið af sjálfu sér. Efnahagsstefna sú sem núverandi ríkisstjórn hefur fylgt og mótuð var í samvinnu við Alþjóðagjaldeyrissjóðinn strax eftir hrun, hefur verið forsenda þessa árangurs.

Varðstaða um velferð og mannauð

Samfylkingin ber lykilábyrgð á þessari stefnu, jafnt í fyrri ríkisstjórn og þeirri sem nú situr. Stefnan fólst í blandaðri leið skattahækkana, tímabundins hallarekstrar og niðurskurðar í ríkisútgjöldum, til að koma á jöfnuði í ríkisrekstri og leggja grunn að heilbrigðri endurreisn. Samvinnan við AGS gerði okkur kleift að skera minna niður en ella og fresta því lengur. Við nýttum okkur þannig samvinnuna við AGS til að milda höggið af Hruninu.

Í þeim tveimur ráðuneytum sem ég bar ábyrgð á um hríð lagði ég allt kapp á tvennt, sem skipti miklu máli fyrir heildarárangurinn. Í annan stað lækkun skulda heimila og fyrirtækja án gjaldþrotameðferðar og hins vegar lögðum við í mikið átak og mikil útgjöld til að verja mannauð okkar í þessum erfiðu aðstæðum og koma í veg fyrir neikvæðar afleiðingar langtímaatvinnuleysis.

Um allan hinn vestræna heim glíma ríki nú við afleiðingar fjármálakreppunnar og reyna að laga útgjöld að tekjum. Í mörgum löndum hefur ríkið axlað svo miklar byrðar vegna fjármálakerfisins að rekstur ríkisins til lengri tíma er í hættu. Tvær leiðir eru einkum boðaðar til lausnar: Í Bretlandi hafa stjórnvöld boðað mikinn niðurskurð ríkisútgjalda án nokkra teljandi stuðningsaðgerða. Víða annars staðar hafna stjórnvöld lækkun ríkisútgjalda og vilja halda áfram hallarekstri og skuldasöfnun til að standa vörð um samneysluna. Þeir fyrri veifa kenningum Hayeks og síðari hópurinn vitnar í hugmyndir Keynes frá fjórða áratugnum. En eins og oft vill verða með ósveigjanleg kenningakerfi dugar hvorug leiðin til lausnar á þeirri erfiðu stöðu sem uppi er.

Breska leiðin lækkar vissulega útgjöld, en hún hefur margvísleg neikvæð áhrif. Niðurskurðurinn beinist í ríkum mæli að millifærslum úr opinberum sjóðum – greiðslum til atvinnulausra, lífeyrisþega og barnafólks. Af því leiðir að allir þessir hópar hafa minna milli handanna og halda að sér höndum í neyslu. Fyrir vikið dregst hagkerfið saman meira og fyrr en ella. Keynes var fyrstur til að greina þennan ókost réttilega. Bresk stjórnvöld fara nú þessa leið, þrátt fyrir ókosti hennar, vegna þess að hægri menn hafa þar það pólitíska markmið að brjóta niður þá umgjörð félagslegrar samstöðu sem vinstri stjórn Verkamannaflokksins tókst að byggja upp allt frá 1997. Stefna sem þessi eykur á vandann og hefur þau hörmulegu hliðaráhrif að auka misskiptingu og fækka þeim tækifærum sem við þurfum öll á að halda.

Leið hallareksturs er hins vegar enginn raunverulegur valkostur við niðurskurð við núverandi aðstæður. Hún getur verið skynsamleg til skamms tíma og getur þá forðað því að kreppa dýpki um of, en við getum aldrei komist undan þeim gömlu sannindum að enginn getur eytt um efni fram. Forsenda þess að þessi leið virki er að skuldabréfamarkaðir séu í jafnvægi og ríki séu lítið skuldsett áður en til erfiðleika kemur og ráði því vel við hallarekstur um nokkurt skeið. Sú er ekki staðan í dag. Mörg Evrópuríki eru nú komin í öngstræti vegna þess að þau hafa forðast að taka á sóun í ríkisrekstri og treyst á að þau gætu fjármagnað hallarekstur á meðan á kreppunni stæði. Skuldsetning þeirra er hins vegar orðin það mikil að vaxandi efasemdir eru meðal fjárfesta um sjálfbærni skuldastöðunnar. Við þær aðstæður versna fjármögnunarkjör ríkisins hratt og skuldastaðan verður fljótt óviðráðanleg. Það er allt annað mál að standa í skilum með lán á 3% vöxtum en 6%. Þessi ríki standa núna frammi fyrir því að þurfa að skera meira niður en þau hefðu ella þurft, til að koma ríkisrekstrinum í horf. Fjármálakreppa ársins 2008 hefur þróast í alvarlega skuldakreppu, sem gerir ósjálfbæran hallarekstur ómögulegan. Keynes myndi varla ráðleggja nokkru ríki í hættu vegna ofskuldsetningar að auka á hana, væri hann á lífi í dag.

Skuldakreppa – fjármálafyrirtæki verða að afskrifa

En hvað er þá til ráða? Svarið er að við getum ekki horft framhjá þeirri skuldsetningu sem er að sliga hið vestræna hagkerfi. Það er óhjákvæmilegt að taka á skuldastöðu fyrirtækja og heimila. Um alla Evrópu blasir við að allur kraftur verði að óbreyttu soginn úr efnahagslífinu, því fyrirtæki og heimili eru læst í skuldaviðjum. Ef ríkið getur ekki beitt hallarekstri til að auka kaupmátt fólks með hækkun bótagreiðslna eða aukið umsvif í hagkerfinu með því að ráðast í nýjar framkvæmdir, þarf að leita annarra leiða til að koma hagkerfinu á hreyfingu. Þá liggur beinast við að þvinga fjármálakerfið til að horfast í augu við að kröfur þess á fyrirtæki og heimili eru óraunsæjar og þurfa lækkunar við.

Hin íslenska leið er sérstök að því leyti að skuldaúrvinnsla var lykilþáttur í árangri okkar og skuldastaða heimila og fyrirtækja var færð að greiðslugetu og raunvirði rekstrar og eigna. Við okkur blasti hryggðarmynd ofskuldsetningar eftir hrun: Þorri fyrirtækja landsins var með neikvætt eigið fé og fjöldi heimila með lán langt umfram virði eigna. Ef ekkert hefði verið að gert hefði blasað við efnahagsleg stöðnun: Ekkert fyrirtæki hefði getað ráðið fólk eða ráðist í ný verkefni. Þau hefðu öll verið eins og svefngenglar í þjónustu banka. Sama hefði átt við um heimilin.

Nú má sjá árangurinn af áherslu okkar í lækkandi skuldum heimilanna og því að kúfur í gjaldþrotahrinu fyrirtækja virðist að baki. Mikill fjöldi fyrirtækja fór í þrot, en það voru að stærstum hluta eignarhaldsfyrirtæki án eiginlegs rekstrar eða bólufyrirtæki með fallnar forsendur. Það var engin sérstök ástæða til að gráta að verslunarfyrirtæki með lúxusvörur, svo dæmi sé tekið, færu í þrot. Við því var einfaldlega ekkert að gera. Eftirspurnin var horfin.  Hitt skipti meira máli að koma í veg fyrir að fyrirtæki með heilbrigðar rekstrarforsendur þyrftu að fara í þrot. Þess vegna réðumst við í stórátak til að lækka skuldir heimila og fyrirtækja, án þess að tugþúsundir einstaklinga og fyrirtækja þyrftu að fara hina hefðbundnu gjaldþrotaleið. Nú þegar eru þúsundir einstaklinga búnar að fá skuldir lækkaðar að greiðslugetu og enn bíður fjöldi úrlausnar hjá umboðsmanni skuldara. Þegar er búið að lækka skuldastöðu þúsunda rekstrarhæfra fyrirtækja og gera þeim þannig kleift að halda áfram rekstri. Ef þetta hefði ekki verið gert hefði afleiðingin orðið enn meira atvinnuleysi, enn dýpri kreppa, enn fleiri gjaldþrot og langvinnt samfélagstjón.

Við óttuðumst í upphafi niðursveiflunnar að langtímaatvinnuleysi myndi valda þeim sem fyrir því yrðu miklum erfiðleikum og skerða starfshæfni þeirra til langframa. Reynslan af kreppu Finna í upphafi níunda áratugarins gaf til kynna að 90% langtímaatvinnulausra ættu ekki afturkvæmt á vinnumarkað. Þeirra biði líf án starfsgetu á örorkubótum. Ungt fólk án menntunar væri í sérstakri hættu. Við beittum því öllu afli til að fjárfesta í fólki og draga úr líkunum á því að við myndum lenda í sömu stöðu. Sérstakt ánægjuefni er því sú fækkun í hópi langtímaatvinnulausra sem sést í nýjustu tölum, sem er ekki hægt að skýra með því að þeir hafi horfið af vinnumarkaði í nám eða glatað starfshæfni.

Allar þær aðgerðir sem við höfum staðið fyrir til að auka menntunarstig atvinnulauss fólks eru að skila tvíþættum árangri: Þær draga úr framboði á vinnumarkaði á tímum þegar offramboð er af vinnuafli án starfsmenntunar og skila betra samfélagi, virðismeiri störfum og ánægðari einstaklingum þegar upp er staðið. Allar þjóðir með skýra sýn um samkeppnishæfni sína freista þess að nýta erfiðleikatíma á vinnumarkaði til að bæta starfsmenntun þeirra sem missa vinnuna og leggja þannig grunn fyrir betri framtíð. Við höfum fjárfest í fólki og munum uppskera árangur af því.

Ríkisrekstur á leið til jafnvægis

Markmið aðgerða okkar var að nauðsynlegt aðhald í ríkisrekstri til lengri tíma dragi sem minnst úr krafti efnahagslífsins. Við nýttum okkur leið hallarekstursins í upphafi efnahagsáætlunar okkar. Ríkissjóðshallinn var á þriðja hundrað milljarða árið 2008, en stærstur hluti niðurskurðar ríkisútgjalda kom ekki til fyrr en á fjárlögum ársins 2011. Þannig gátum við – með aðstoð og lánafyrirgreiðslu AGS – haldið ríkisútgjöldum háum lengur en ella. Það olli því að kreppan varð ekki eins djúp hér og hún hefði ella verið og atvinnuleysið komst aldrei í þær hæðir sem spáð var í upphafi. Millifærslukerfið – greiðslur til atvinnulausra, lífeyrisþega og barnafólks – hélst lítt skert og gegndi þannig hlutverki til sjálfvirkrar sveiflujöfnunar. Fólk hafði meira milli handanna fyrst eftir Hrun en ef strax hefði verið ráðist í niðurskurð. Fyrir vikið dróst hagkerfið ekki eins mikið saman og ella hefði verið.

Við hækkuðum svo skatta, því það var óhjákvæmilegt. Í efnahagsóstjórn góðærisins frá  2003-2007 hafði verið gengið svo langt í skattalækkunum að ríkissjóður þoldi ekki eitt einasta venjulegt ár. Stöðug uppsveifla var forsenda þess að skattaumhverfi Sjálfstæðisflokksins gengi upp og ljóst var fyrir lok kjörtímabilsins árið 2007 að ríkissjóður yrði rekinn með halla um leið og stóriðjuframkvæmdum við Kárahnjúka lyki. Það er erfitt að finna augljósari falleinkunn fyrir efnahagsstjórn Sjálfstæðis – og Framsóknarflokksins. Það var engin leið að reka norrænt velferðarkerfi með þeim skatttekjum sem til ráðstöfunar voru. Þess vegna var óhjákvæmilegt að hækka skatta, en þeir voru hækkaðir meira á þá sem voru betur í færum til að borga þá.

Við tókum líka á í ríkisrekstrinum, en hlífðum velferðarþjónustunni við niðurskurði eins og kostur var. Verkefnið var alltaf það að freista þess að veita jafn góða þjónustu með minni tilkostnaði. Þessi forgangsröðun sást meðal annars í því að á árunum 2009 og 2010 var algengt að uppsafnaður sparnaður í almennri stjórnsýslu væri 17-19%. Á sama tíma voru fjárveitingar til þjónustu við fatlaða einungis skornar niður um 2,6%. Óhjákvæmilegt var að draga úr útgjöldum til almannatrygginga. Þar var líka forgangsraðað og sparnaði náð með því að lækka greiðslur til þeirra sem mest höfðu milli handanna en grunnfjárhæð bóta ekki snert. Með sama hætti voru hámarksgreiðslur til foreldra í fæðingarorlofi lækkaðar, en ekki snert að neinu leyti við tímalengd fæðingarorlofs eða greiðslum til tekjulægri foreldra. Þessi forgangsröðun var auðvitað erfið, en hún er skýr vitnisburður um að það skiptir máli hverjir stjórna.

Samvinna um efnahagslega endurreisn

Þessi blandaða leið kallaði á samvinnu ríkisvalds, fjármálafyrirtækja, atvinnulífs, almennings og alþjóðlegra stofnana og hún skilaði miklum árangri. En næstu skref þarf að stíga af varúð og yfirvegun. Okkur er hollt að muna að verstu ákvarðanirnar sem áttu þátt í að skapa Hrunið voru teknar mörgum árum fyrr – flestar á árunum 2002-2003. Skrefin sem við tökum nú þurfa að treysta árangurinn í sessi, hjálpa okkur við að losna úr efnahagslegri einangrun og fjölga störfum. Við getum ekki haldið áfram að kallast á og hlusta ekki hvert á annað. Ríkið verður að styðja við verðmætasköpun í atvinnulífinu og gera sitt til að auka traust í frjálsum viðskiptum með skýrum leikreglum. Ríkisstjórn jafnaðarfólks verður að hafa sjálfstraust til samvinnu og samtals við hagsmunasamtök atvinnulífs og verkalýðshreyfingu til að finna leiðina fram á við.

Aðhald í ríkisrekstri verður auðvitað áfram nauðsynlegt. Við, sem viljum búa í réttlátu samfélagi þar sem ríkið tryggir jöfn tækifæri og félagslegt réttlæti, berum ábyrgð á því að reka ríkið með eins hagkvæmum hætti og kostur er. Ef við gerum það ekki, færum við andstæðingunum mikilvæg vopn til að grafa undan samneyslunni og veikja velferðarþjónustuna. Innan Sjálfstæðisflokksins eru einstrengingsleg öfl sem vilja fara þá leið. Sjálfstæðisflokkurinn gæti enn einu sinni elt ranghugmyndir breskra íhaldsmanna, rétt eins og þegar þangað voru sóttar fyrirmyndir að markaðsvæðingu án samfélagslegrar ábyrgðar á fyrri tíð.

Við sem viljum verja félagslegt réttlæti og skynsamleg útgjöld til velferðarmála getum því ekki talað eins og að við höfum nú höndlað hinn eilífa sannleik og að útgjöld til ríkisrekstrarins og umgjörð hans þurfi ekki framar endurmats við. Þvert á móti þurfum við að nýta öll tækifæri til að fara betur með opinbert fé og fá meiri og betri þjónustu fyrir minna verð. Þar eru mörg tækifæri. Sem dæmi má nefna að notendur kalla eftir sífellt meira frelsi í að ákveða hvernig þjónustu þeir fá, frá hverjum og hvenær. Hagsmunasamtök fatlaðra hafa gengið fram fyrir skjöldu í þessu efni. Aldraðir munu líka vilja ráða meiru um þá þjónustu sem þeir þurfa á að halda. Í slíkum breytingum felast ný tækifæri til að gera hvort tveggja í senn: Auka vald fólks yfir eigin lífi og draga úr kostnaði við umgjörðina við þjónustuna, á sama tíma og þjónustan er bætt. Með þessum hætti þurfum við að að halda áfram að endurmeta allan ríkisreksturinn, til að tryggja að þjónustan sé ávallt veitt með eins hagkvæmum og skynsamlegum hætti og kostur er.

Aðgerðir okkar höfðu þau áhrif að jafna niður tjóninu af Hruninu á þann veg að þeir tekjulægstu báru minnstar byrðar. Fyrir vikið höfum við náð árangri til að draga úr misskiptingu. En við megum ekki gleyma að gengishrunið, hækkandi skattar og afborganir hafa reynt mjög á meðaltekjufólkið. Það er algengur misskilningur að minnkandi skattbyrði auðmanna skapi störf og velmegun. Þvert á móti eru það meðaltekjuhópar sem allt hagkerfið byggir á. Það er mikilvægt að auka fjárhagslegt svigrúm meðaltekjufólks svo fólk geti áfram keypt, fjárfest og borgað skatta. Við verðum líka að tryggja að aukin þekking skili ávinningi í launum og að skattheimta meðaltekjuhópanna sé hófleg.   

Vöxtur okkar hvílir á viðkvæmum grunni. Afgangur af viðskiptum við útlönd frá Hruni hefur ekki byggst á aukningu á útflutningi okkar heldur á minni innflutningi. Þegar hægði á hagkerfinu drógum við úr kaupum á erlendri neysluvöru og við hættum að kaupa erlend tæki og tól í sama mæli og áður. Þegar hagkerfið kemst á fullt skrið má búast við aukningu á innflutningi. Þá skiptir miklu að útflutningur okkar aukist, ef áfram á að vera afgangur af viðskiptum við útlönd. Helstu útflutningsvörur okkar eru sjávarafurðir og ál. Magn þeirra verður ekki aukið svo auðveldlega á einni nóttu. Við veiðum ekki meira en ráðgjöf vísindamanna leyfir og það tekur langan tíma að reisa ný stóriðjuver og erfitt er orðið að finna orku sem hentar til slíkrar stóruppbyggingar. Ferðaþjónustan skilar miklu, en það eru líka takmörk fyrir því hversu hratt sú grein getur vaxið. Því skiptir miklu að við reisum traustari stoðir undir  fjölbreyttari útflutningsgreinar. Fleiri þurfa að geta flutt út. Við getum ekki öll farið að framleiða ál, en við getum flutt út þjónustu og þekkingu. Efnahagslegur stöðugleiki, með lágum vöxtum og stöðugu gengi, er forsenda þess að okkur takist það verkefni.

En stöðugleika er vandasamt að ná, þegar íslenskt efnahagslíf er í viðjum hafta, hik er á erlendri fjárfestingu og lánsfé verður landinu og atvinnulífi dýrt og torsótt um mörg ókomin ár. Þá skiptir mestu að reisa sjálfbæra umgjörð um íslenskt efnahagslíf. Við erum ung þjóð og munum þurfa á erlendu fé að halda um ókomna tíð. Við höfum bitra reynslu af því að byggja uppbyggingu á erlendu lánsfé. Því skiptir mestu að hafa regluverk erlendra fjárfestinga einfalt og skýrt, til að laða að ný fyrirtæki með ný og verðmæt störf. Við verðum líka að búa okkur undir að nýta betur landkosti og hæfileika okkar sjálfra, auka á nýsköpun í hverri grein og fjölga þannig tækifærum til verðmætasköpunar.

Í þessu samhengi er mikilvægt að horfa til þess hvernig grannar okkar, Norðmenn og Finnar, tóku á veikleikum í efnahagsþróun sinni eftir kreppuna í upphafi tíunda áratugarins. Norðmenn reistu skynsamlega umgjörð um nýtingu náttúruauðlinda sinna og veittu einkafyrirtækjum aðkomu að þeirri nýtingu undir opinberu forræði og þannig að arður af nýtingu félli til samfélagsins. Ávinningurinn er ekki síst sá að draga úr áhættu ríkisins af atvinnurekstri og nýta betur það fé sem er bundið í opinberu eignarhaldi en nýtist að óbreyttu illa til verðmætasköpunar. Við þurfum líka að nýta okkur betur afl okkar ágætu lífeyrissjóða og finna þeim fjárfestingartækifæri í arðsamri uppbyggingu innviða. Af hverju á ríkið að flytja eigið fé frá heilbrigðiskerfinu til að byggja flugstöðvar eða skuldsetja almenning til að byggja rafmagnslínur til einkafyrirtækja? Af hverju geta ekki lífeyrissjóðir landsmanna fengið þessi verkefni?

Finnar nýttu sér aðgang að evrópskum mörkuðum til að byggja upp nýja útflutningsatvinnuvegi, þar sem höfuðáhersla var lögð á sköpunarkraft og þekkingu. Við höfum fjárfest í þekkingu ungs atvinnulauss fólks og þannig forðast stærstu mistök Finna, sem misstu heila kynslóð af vinnumarkaði. En ungt fólk, með þekkingu og burði, sem vill hasla sér völl í skapandi greinum og tæknigreinum þarf pláss. Lítil skapandi fyrirtæki þurfa ekki skjall og innblásnar lofræður, heldur pláss til að vaxa og stækka. Ríkið getur stutt við slíka þróun með með því að haga innkaupastefnu sinni þannig að upplýsingatækni, hönnun og ýmis stoðþjónusta sé aðkeypt í vaxandi mæli. Af hverju rekur ríkið fjölmörg mötuneyti í miðbænum, mitt í þyrpingu helstu matsölustaða landsins sem glíma við þann stærsta vanda að lifa af vetrarmánuðina? Öflugar útflutningsgreinar verða ekki til nema við styðjum við þær hér heimafyrir og gefum þeim tækifæri til að verða til. Og þær þurfa markaðsaðgang og heilbrigt samkeppnisumhverfi. Þannig eigum við ónýtt gríðarleg sóknarfæri í landbúnaði, sem aldrei verða að veruleika nema við fáum hindrunarlausan markaðsaðgang að Evrópumarkaði og ögrandi samkeppni á heimamarkaði.

Á sóknarstefnu af þessum toga hangir margt. Fyrirsjáanlegt er að vaxandi útgjaldaþrýstingur verður á næstu áratugum, eftir því sem þjóðin eldist, enda enn ekki búið að koma öllum lífeyrisskuldbindingum ríkisins í það horf að við eigum fyrir þeim. Við þurfum að létta á þeim þrýstingi. Ef við náum að að sýna afgang af rekstri ríkisins um mörg ókomin ár dafnar atvinnulíf í landinu, vaxtastig lækkar og dregur úr skattbyrði. Við drögum úr útflæðisáhættu fjár frá landinu, sem er nauðsynleg forsenda hvort heldur afnáms gjaldeyrishafta eða farsællar upptöku sameiginlegs gjaldmiðils. Erlend fjárfesting færir okkur nýja þekkingu og styður við þessa heildarmynd. Við drögum úr erlendri lánsfjárþörf og þar með vaxtagreiðslum úr landi. Aukinn kraftur í fjölbreyttari útflutningsstarfsemi fjölgar þeim stoðum sem hagkerfið hvílir á. Við þurfum að koma íslensku efnahagslífi aftur í samband við hið alþjóðlega efnahagsumhverfi og nýta aðgang að mikilvægum mörkuðum til að fjölga tækifærum.